农业市场政策是欧盟CAP的重要组成部分,是欧盟干预农产品市场的重要手段。本文从政策目标、框架和具体政策措施等方面,总结了年欧盟CAP改革中农业市场政策的调整动向。研究发现,本轮改革延续了促使农民根据市场信号调整生产的改革方向,强化了市场政策在市场危机中的“安全网”作用,并主要通过调节市场供求、改善竞争环境、支持产业发展和引导消费需求等政策措施来实现保障农业市场有效稳定运行的目标。其主张解决农业市场调节“失灵”问题、加强优势产业支持力度、重视防范和降低市场风险、积极营造公平的市场竞争环境等特征,对中国相关农业政策调整具有重要借鉴意义。

CAP改革；市场措施；农业政策；欧盟；

农产品对居民生活和农民生计具有特殊重要性,如何调控农产品市场是各国农业政策需要共同面对的重要课题。农业市场政策是欧盟共同农业政策(CommonAgriculturalPolicy,以下简称CAP)的重要组成部分,尽管经过此前两轮的CAP改革其预算已经下降到欧盟CAP总预算的5%左右,本轮改革之前也经历了是否需要保留的激烈讨论,但市场政策最终还是作为CAP一个独立政策领域在经过调整后得以延续。

由于直接或间接干预市场的特性,CAP改革中市场政策的调整不仅直接关系到欧盟农产品市场稳定和农民收入问题,而且也会对世界农产品市场与贸易、WTO农业贸易规则谈判产生重要影响。因此,本文主要根据年欧盟议会通过的—年共同农业政策改革法案,从政策目标、政策框架、具体政策措施等方面,总结欧盟新一轮CAP改革中农业市场政策的调整动向,并简要探讨其对中国农业政策调整的启示。

一、政策目标与框架的调整

(一)历史演变

年以前,CAP主要通过价格支持政策来保障农民收入水平,但长期实施的价格支持政策导致欧盟农业生产相对过剩和农产品价格居高不下,迫使欧盟不得不配套实施公共干预、出口补贴和生产限制等市场干预措施,以处理相对过剩的产品,弥补欧盟内外价差。其结果不仅增大了欧盟财政压力,还因为严重的贸易扭曲引发了美国及凯恩斯集团的不满。迫于财政预算和GATT乌拉圭回合农业谈判的双重压力,欧盟开始调整其农业市场政策。

年欧盟构建了以直接支付政策来确保农民收入的CAP政策新框架。并在随后的年议程和年的CAP改革中,将挂钩直接支付政策转变为脱钩直接支付政策,强调促使农民根据市场信号调整生产,发挥市场机制在农业中的调节作用。在这样的背景下,CAP中市场政策的目标,从原来的主要保障农民收入转向保障农产品市场的有效运行。随着CAP整体框架的调整和目标的变化,市场措施的预算在CAP总预算中的比重显著下降,年以前包括出口补贴在内的市场措施预算占CAP总预算的90%以上,而到年这一比重下降到10%左右(见图1)。

图1.—年CAP各措施预算所占比重的变化

(二)本轮改革的调整方向

本轮改革并没有改变CAP的基本框架,其市场政策目标仍然是保障农产品市场的有效运行。但是,年CAP的“健康检查”认为,由于全球农产品价格剧烈波动、农业生产资料价格持续走高以及食品供应链中农民地位持续恶化等问题的出现,因此要求农业市场政策必须考虑如何应对这些新挑战。

在全球农产品价格剧烈波动的背景下,随着欧盟与世界一体化程度的提高,欧盟内部市场受世界市场冲击的可能性和程度也在加大。而从市场危机处理的效果看,市场政策在稳定欧盟内部市场价格上仍然发挥重要作用。以牛奶为例,年欧盟实施的公共干预等市场政策,在一定程度上减缓了世界牛奶价格剧烈波动的影响,使欧盟牛奶价格涨跌波动幅度低于世界平均水平(EuropeanCommission,)。近年来,欧盟农业生产资料价格总体呈上涨趋势,而同期农产品价格却持续下降,对农民收入造成负面影响。虽然接受收入补偿后,农民的收入水平下降幅度有所缓和,但依然呈下降趋势(EuropeanCommission,)。这也说明欧盟仍然有必要通过构建以市场政策为基础的“安全网”来降低农民收入的市场风险(EuropeanParliament,)。

因此,本轮CAP改革中农业市场政策的调整方向为延续以市场为导向的价格形成机制、促使农民根据市场价格信号调整生产,同时继续采取公共干预、私人储备等市场干预措施,并将从对产品的支持逐步转向对生产者的支持,明确将市场政策作为构建“安全网”的重要组成部分。具体调整方向主要包括以下方面：(1)延续消费者支持,强化学校食品计划；(2)鼓励共同行动,提高农民在食品供应链中的地位；(3)在保障市场机制发挥有效调节作用的同时,通过构建“安全网”防范市场风险；(4)加强对研究和创新的资助,发挥食品供应链的功能(见图2)。

图2.CAP改革中欧盟农业市场政策的主要调整方向

(三)本轮改革后的政策框架

年CAP改革根据上述调整方向调整了欧盟农业市场政策的部分措施和支持对象,但并没有改变欧盟农业市场政策的目标和基本框架。

改革后的欧盟农业市场政策的目标仍然是保障农产品市场的有效运行,具体包括：(1)通过储备计划和边境措施保障农产品市场的平稳运行和有效调控；(2)通过支持生产者组织、干预合同和制定竞争规则保障农产品市场的有序合理竞争；(3)通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划分担生产者的市场风险；(4)通过对低收入群体的食品援助计划和学校食品援助计划扩展需求和分担消费者的市场风险。

其政策框架主要包括三部分：(1)国内市场干预政策,主要包括储备计划和特殊产品援助计划；(2)营销与生产者组织政策,包括营销标准、生产者组织支持等政策；(3)边境措施,包括关税、关税配额、进出口许可证等(见图3)。

改革后,欧盟农业市场政策的预算每年保持在27亿欧元左右,—年累计为.02亿欧元,占同期欧盟CAP总预算的4.65%。此外,欧盟用于危机储备的预算每年维持在4.5亿欧元左右,7年累计为31.56亿欧元。

二、市场供求调节类政策的调整

为了保障内部市场的有效运行和平稳调控,欧盟主要通过储备计划和边境措施的有效结合,调节部分农产品的市场供求,以实现稳定市场价格的目的。政策实施的主要对象是其价格主要由欧盟内部市场供求决定的农产品和较容易产生周期性波动的畜产品。本轮CAP改革延续了此类政策的基本框架,但朝着促使农民根据市场信号调整生产、构建市场“安全网”的方向做了部分调整,决定从年4月1号起取消牛奶、从年9月30号起取消糖的生产配额管制；取消对饲料、亚麻、蚕以及用于动物饲料或加工成酪蛋白的脱脂牛奶和奶粉的援助计划；取消对共同体烟草基金的援助；并随同生产配额管制的取消而同时取消生产退还计划；调整葡萄授权种植计划；继续实施储备计划、边境措施和特殊干预措施。

(一)改进了公共干预与私人储备支持计划

公共干预和私人储备支持计划是欧盟CAP中对农产品市场干预最直接的政策措施,公共储备制度设立于年,私人储备制度设立于年,其前身是为保障内部市场稳定和农民稳定增收而实施的价格支持政策。欧盟CAP中的价格支持政策主要由目标价格、干预价格和门槛价格组成(钱钰,)。年CAP改革后,价格支持政策中保障农民收入的部分被新设立的直接支付政策取代,而保障市场稳定的部分被调整为公共干预和私人储备支持计划。此项计划实施的法律基础是年颁布的单一共同市场规则(EuropeanParliament,)。为了应对农产品价格波动,保障市场稳定运行,年CAP改革决定继续实施以公共干预为主、结合私人储备支持的储备制度,但部分调整了对象产品的支持范围、干预期间、干预类型及启动条件(见表1)。

表1.欧盟公共干预与私人储备支持措施的类型及其变化

公共干预措施的主要调整包括：(1)支持范围上,年CAP改革取消了对猪肉、糖和高粱的公共干预,保留了对普通小麦、硬麦、大麦、玉米、水稻、牛肉(包括小牛肉)、黄油和脱脂奶粉的公共干预。(2)干预期间上,取消了年法案针对希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典关于谷物产品的特殊干预期间规定,而统一调整为11月1日到次年5月31日；黄油和脱脂奶粉的干预期间延长1个月至9月份；其余产品的干预期间不变。(3)干预类型上,将硬麦、大麦、玉米和水稻调整为适时干预,将黄油调整为强制干预,即年CAP改革后普通小麦、黄油和脱脂奶粉为强制干预,硬麦、大麦、玉米、水稻和牛肉为适时干预。(4)参考价格方面,取消了允许谷物产品的参考价格按照不同月份设定不同上涨幅度的规定,而统一确定为.31欧元/吨。(5)启动条件方面,取消了黄油市场价格低于参考价格92%而启动干预的规定,将牛肉的启动条件从代表期间内市场平均价格低于欧元/吨提高至低于.6欧元/吨(即参考价格的85%),其他产品则视市场情况而定。

私人储备支持政策的实施产品为白糖、橄榄油、亚麻、牛肉、黄油、奶酪、脱脂奶粉、猪肉和羊肉产品,其中,亚麻为新增产品。干预类型上,取消了对奶油、黄油和奶酪的强制私人储备支持规定,而统一设置为可选择的私人储备支持。私人储备支持不再设置触发价格,而改为要求根据市场价格、参考价格以及生产成本,同时考虑特殊的市场条件而决定是否启动。

(二)微调了边境管理措施

为了监测和控制进出口贸易,防止进口剧增冲击欧盟内部市场,年CAP改革继续执行与第三国贸易的基本措施,包括进出口许可证、进口关税、部分产品的关税配额管理、部分产品的特殊进口规定、特殊保障措施、来料加工(InwardProcessing)、出料加工(OutwardProcessing)以及出口返还等,但小幅度调整了部分政策措施的覆盖范围。

进出口许可证管理方面,新增了对进口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口种子、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活植物的许可证管理措施。调整后欧盟实施进出口许可证管理的产品包括谷物、糖、种子、橄榄油和食用橄榄、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活植物、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、禽肉以及以农产品为原料的乙醇。

进口特殊保障措施方面,新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未发酵葡萄汁的特殊保障措施。调整后欧盟实施进口特殊保障措施的产品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未发酵葡萄汁。

特殊进口规定方面,新增了对葡萄酒的进口品种和质量的特殊规定,废除了对谷物进口品种和质量的特殊规定。调整后欧盟实施特殊进口规定的产品包括亚麻、啤酒花、葡萄酒和糖。

(三)扩展了市场危机应对的特殊支持措施

为了有效应对重大市场波动,年CAP改革扩展了市场危机应对的特殊支持措施。法案规定,当内部或外部市场面临巨大波动或威胁而导致农产品价格剧烈波动时,欧盟可采取修改一般市场干预措施的支持范围和执行期间、提供出口返还支持、全部或部分暂停进口关税等特殊支持措施。

其中,针对由于动物疾病和消费者信心丧失等突发事件导致市场剧烈波动的特殊干预措施,是指当由于动物疾病冲击欧盟内部市场或与第三国贸易,以及由于公众或动植物疾病的风险导致消费者信心丧失,进而影响市场稳定时,欧盟委员会可采取特殊的市场支持措施。涉及的产品主要包括牛肉、牛奶及其制品、猪肉、羊肉、鸡蛋和家禽肉。对于动物疾病的特殊干预措施,有关成员国必须已采取卫生和兽医指定措施迅速扑灭疾病。根据成员国的申请,欧盟委员会可支持相关费用的50%,而针对牛肉、牛奶及其制品、猪肉和羊肉部门的口蹄病防治,可支持相关费用的60%。

同时,为了应对突发事件或重大市场扰动,欧盟新建了危机储备基金(CrisisReserveFund)。危机储备基金将独立于MAFF(MultiannualFinancialFramework),其年度预算达4.5亿欧元。对于当年剩余的危机储备将在下一年通过直接支付返还给农民。

三、竞争环境改善类政策的调整

年以来世界农产品价格的高起高落使欧盟越来越







































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